Sisäinen tarkastus osaksi uutta kuntalakia – Hallituksen esitys kuntalakiin esitetyistä muutoksia (HE 242/2020 vp). Asian arviointia ammattitarkastajan näkökulmasta.
Lakimuutoksen esitöissä on noussut esille kysymys, tulisiko sisäinen tarkastus säätää pakolliseksi toiminnaksi, ja tulisiko sisäistä tarkastusta koskevat säännökset sisällyttää uuteen kuntalakiin. Voimassa oleva kuntalaki ei sisällä sisäistä tarkastusta koskevaa sääntelyä. Voidaan kuitenkin todeta, että sisäisen tarkastus on osa sisäistä valvontaa.
Voimassa olevan kuntalain mukaiset vastuut ja tehtävät sisäisen valvonnan, riskienhallinnan ja konsernivalvonnan osalta:
- Kuntalain 39§:n 1. momentin 7) kohdan mukaan kunnanhallituksen tulee huolehtia kunnan sisäisestä valvonnasta ja riskienhallinnan järjestämisestä. Kunnanhallitus myös vastaa kunnan hallinnosta ja taloudenhoidosta sekä valtuuston päätösten valmistelusta, täytäntöönpanosta sekä laillisuuden valvonnasta. Kunnanjohtajan vastuuna on kuntalain 38§:n mukaan johtaa kunnanhallituksen alaisena kunnan hallintoa, taloudenhoitoa ja muuta toimintaa. Operatiivinen sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestäminen on siten hallitukselle ja kunnanjohtajalle säädettyä hallinnon ja taloudenhoidon tehtävää. Kuntalain 48§:n mukaan kunnan konsernijohtoon kuuluvat kunnanhallitus, kunnanjohtaja tai pormestari ja muut hallintosäännössä määrätyt viranomaiset. Konsernijohto vastaa kuntakonsernissa omistajaohjauksen toteuttamisesta sekä konsernivalvonnan järjestämisestä, jollei hallintosäännössä toisin määrätä.
- Kunnanhallituksen ja kunnanjohtajan velvollisuutena on osana taloudenhoidon tehtävää järjestää kunnan ja kuntakonsernin kokonaisvaltainen sisäinen valvonta ja riskienhallinta, ohjeistaa sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestäminen ja toimeenpano, valvoa sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan toimeenpanoa sekä raportoida sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisestä ja keskeisistä johtopäätöksistä toimintakertomuksessa ja kunnanhallituksessa. Kunnanhallituksen tehtävänä on siten ohjata ja valvoa kunnan ja kuntakonsernin toimintaa ja päätöksentekoa, jotta voidaan varmistua sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisestä ja toimeenpanosta hyväksyttyjen ohjeiden mukaisesti. Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisellä tarkoitetaan siten mm. niitä koskevien menettelytapojen hyväksymistä. Hallituksen tehtävänä on valvoa, että toiminnan ja talouden suunnittelussa, päätöksenteossa, toiminnassa sekä talouden ja hallinnon menettelyissä arvioidaan riskit etukäteen, ja että merkittävimmille riskeille määritellään hallinnan sekä valvonnan toimenpiteitä.
Kuntalain mukainen vastuuhenkilöiden vastuu sisäisestä valvonnasta, riskienhallinasta ja konsernivalvonnasta on laaja ja seikkaperäinen. Lainvalmistelun yhteydessä on pyydetty eri tahojen kannanottoa siitä, tulisiko kuntalakiin lisätä säännökset sisäisestä tarkastuksesta, ja tulisiko sisäinen tarkastus säätää lakisääteiseksi toiminnaksi.
Kilpailu- ja kuluttajavirasto (Harmaa talous ja hankinnat-julkaisu) on ottanut kantaa sisäisen tarkastuksen tarpeellisuuteen kunnissa ja kuntayhtymissä. Kuntalain sisäisen valvonnan säännöksiä olisi perusteltua täydentää ottamalla kuntalakiin säännökset kuntien velvollisuudesta järjestää sisäinen tarkastus osana sisäistä valvontaa. Sisäinen tarkastus tulee asemoida kunnan tai kuntayhtymän hallituksen alaisuuteen.
Myöskin Sisäiset Tarkastajat ry on ottanut kantaa lain esitöihin. Yhdistys on pyynnöstä antanut asiantuntijalausunnon hallituksen esityksestä eduskunnalle laeiksi kuntalain ja varainsiirtoverolain 4 §:n muuttamisesta. Yhdistys on huolissaan siitä, että kuntasektorilla, missä käytetään huomattava osuus julkisista verorahoista, ei erityisesti säädetä riippumattomasta verovarojen käytön valvonnasta, eikä käytännössä tunnisteta sisäistä tarkastusta. Kuntasektorin hyvän hallinnon edistämiseksi ja varmentamiseksi sekä julkisten varojen läpinäkyvän ja tarkoituksenmukaisen käytön turvaamiseksi tulisi ammatillisten standardien ja ammatillisen ohjeistuksen mukaisesta riippumattomasta ja objektiivisesta sisäisestä tarkastuksesta säätää kuntalaissa. Kunnanhallituksen on tilivelvollisena toimielimenä saatava riippumattomasti varmennusta ja informaatiota kunnan sisäisen valvonnan toimivuudesta, verovarojen käytöstä ja riskienhallinnan riittävyydestä. Sisäinen tarkastus on taho, joka auttaa kunnan johtoa ja hallitusta varmistamaan riippumattomasti kunnan valvonnan ja riskienhallinnan toimivuutta, kunnan toimintakykyä, turvallisuutta ja myös kolmansien osapuolien valvontaa.
Lakivalmistelun yhteydessä on tultu tulokseen, että sisäisestä tarkastuksesta ei ole tarpeen säätää erikseen kuntalaissa. Tätä on perusteltu mm. seuraavilla seikoilla:
- Lain esitöissä on nähty riittäväksi voimassa olevaa kuntalain sääntelyä, jossa valtuustolle ja hallitukselle asetetaan tehtävät kunnan sisäisestä valvonnasta ja riskienhallinnasta. Kuntalaissa ei esitetä säädettäväksi sisäisestä tarkastuksesta, sillä kuntien erilaisen koon ja organisoitumismuotojen vuoksi kaikille kunnille yhtenäisen sisäisen tarkastuksen järjestämismallia ei ole löydettävissä.
- Sisäisen tarkastuksen toiminnon käytännöt pohjautuvat vahvasti kansainvälisiin ohjeistuksiin ja standardeihin, joten lakia säädettäessä haasteeksi voisi muodostua kansalliseen kuntakontekstiin sopivien hyvän sisäisen tarkastuksen toimintatapojen määritteleminen ja kehittäminen.
- Sääntelyllä arvioidaan olevan myös huomattavia taloudellisia vaikutuksia kunnille, sillä kyse olisi kuntien uudesta lakisääteisestä tehtävästä.
Lain perusteluosassa ei ole huomioitu sitä, että sisäisen valvonnan toimivuuden merkitys korostuu jatkuvasti kunnan toiminnan monimuotoistuessa ja konsernivalvonnan merkityksen kasvaessa. Ongelmana on, että kuntasektorilla, missä käytetään huomattava osuus julkisista verorahoista, ei erityisesti säädetä riippumattomasta ja objektiivisesta verovarojen käytön valvonnasta. Ammattimaisen sisäisen tarkastuksen tuomia hyötyjä ei selvästikkään ole tunnistettu kuntalain uudistuksen valmistelussa. Sisäisen tarkastuksen järjestämismalli olisi voitu jättää määrittelemättä, koska jo nykylaki mahdollista sisäisen tarkastuksen toiminnan järjestämisen joko omana toimintoja tai kokonaan/osittain ulkoistettuna toimintona. Nykyisellään verovarojen valvonta perustuu edellä mainittuihin kuntalain kohtiin, ja on osa kunnanhallituksen ja kunnanjohtajan valvontavastuuta. Ammattimainen, kansainvälisiin ammattiohjeisiin sitoutunut sisäinen tarkastus auttaa kunnan johdon kumppanina varmistamaan kunnan valvonnan ja riskienhallinnan toimivuutta sekä kunnan toimintakykyä. Ammattimainen sisäinen tarkastus riippumattomana toimintona objektiivisesti tuottaa todellista lisäarvoa organisaatiolle arvioidessaan valvonnan ja riskienhallinnan toimivuutta. Standardit ja muu ammatillinen ohjeistus nimenomaan toimivat sisäisen tarkastuksen eettisenä laadunhallinnan tukena. Tämä tosiseikka tuntuu unohtuneen kuntalain uudistuksen valmistelussa.
Kuntalakiin ehdotettavien muutosten yhteydessä olisi tullut huomioida Valtion talousarvioasetuksessa on säännökset sisäisen tarkastuksen järjestämisestä. Kuntataloudessa on vastaava tarve ammattimaiseen, riippumattoman ja objektiivisen verovarojen käytön tarkastamiseen. Talousarvioasetuksen 70§:n mukaan sisäisen tarkastuksen tehtävänä on selvittää johdolle sisäisen valvonnan asianmukaisuus ja riittävyys sekä suorittaa johdon määräämät tarkastustehtävät. Sisäisen tarkastuksen järjestämisessä on otettava huomioon sitä koskevat yleiset standardit ja suositukset. Määräykset sisäisen tarkastuksen menettelyistä ja asemasta viraston tai laitoksen organisaatiossa annetaan sisäisen tarkastuksen ohjesäännössä, jonka virasto tai laitos itse vahvistaa. Sisäisen tarkastuksen ohjesääntö on annettava tiedoksi asianomaiselle ministeriölle ja valtiontalouden tarkastusvirastolle.
Lisäksi arvioinnissa tulisi huomioida se, mikä merkitys ammattimaisella tarkastuksella on taloudellisten väärinkäytösten ehkäisemisessä ja korruption esille tuomisessa. Ammattimaisen sisäisen tarkastuksen merkitys prosessien tehokkuuden ja toimivuuden arvioinnissa on kiistaton ja tätä näkökulmaa ei ole tuotu esille kuntain muutoksen yhteydessä.
Lain perusteluissa ei ole tuotu esille sitä tosiasiaa, että ammattimaisella, ammattistandardien mukaisella sisäisellä tarkastuksella on suuri merkitys ja lisäarvo korruption torjunnassa ja hyvän hallinnon edistämisessä. Sisäisen tarkastus omata osalta auttaa kunnan vastuuhenkilöitä heidän sisäisen valvonnan, riskienhallinnan ja konsernivalvonnan lakisääteisen valvontavastuun toteuttamisessa. Verovarojen käytön lainmukaisuuden, tehokkuuden ja tuloksellisen käytön valvonta kuuluu luonnollisena osana ammattimaisen sisäisen tarkastuksen toimenkuvaan.
Jukka Malkki
KHT, JHT, CIA, CGAP
Lue myös aiempi kirjoitukseni sisäisestä tarkastuksesta ja riskienhallinnasta kuntakonsernissa tai tutustu sisäisen tarkastuksen palveluumme.
